Тема 11. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности 
исполнительной власти Законность и дисциплина в государственном управлении: понятие, сущность и особенность. Способы обеспечения законности и дисциплины: государственный контроль: содержание, формы и органы, его осуществляющие. государственный надзор: содержание, формы и ораны, его осуществляющие. контрольно-надзорная деятельность: содержание, формы и органы, ее осуществляющие. Законность и дисциплина в государственном управлении: понятие, сущность и особенность. Организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) — это специфическая и организационно-правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно-правовых отношений. Законность и государственную дисциплину в управленческой фере обеспечивают многие государственные органы. Часть из их находится в системе аппарата исполнительной власти (контрольные и надзорные органы исполнительной власти, осуществляющие ведомственный и надведомственный контроль), другая часть в систему аппарата исполнительной власти не входит и относится к другим ветвям власти и видам государственной деятельности (судебные, прокурорские органы, Счетная палата Федерального Собрания и др.). Таким образом, законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивает как сам аппарат управления (органы исполнительной власти), так и специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности. По своему внутреннему содержанию каждый организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти представляет собой специфическую деятельность соответствующих государственных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями всех субъектов и участников государственного управления с целью проверки соответствия их действий нормам и правилам установленного правопорядка, требованиям законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования. Законность – важный атрибут демократически организованного общества; необходимый для реализации прав и свобод граждан – это режим функционирования государственного аппарата, который имеет 2 стороны: социальную и юридическую. Социальная- при режиме сохраняются демократические права и свободы граждан; они обеспечены установленным государством и обществом порядком, который гарантируется, т.е. обеспечивается неукоснительное исполнение и соблюдение Юридическая сторона – наличие законов, демократических, полноценных, охватывающих своим регулированием все стороны жизни, единое понимание законов, соблюдение и их обеспечение. Нашей стране нужна правозаконность, которая означает, что в обществе: 1) воцаряется неуклонное и жесткое господство закона; 2) закон – это не продукт власти, а выражение «великих ценностей возрожденного естественного права (неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности)» Уровень законности в государстве зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Юридическая правомерность деятельности государственной администрации – стержень всего режима законности в стране. Особенности законности в сфере управленческой деятельности и административно-правового регулирования Субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу и с ними невластные субъекты контактируют чаще, чем с другими Субъекты публичных органов исполнительной власти осуществляют правоприменение (издают большое количество нормативных подзаконных актов)Ю обладают большими властными полномочиями, распоряжаются огромными материальными, физическими и трудовыми ресурсами Они вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность В сфере реализации исполнительной власти многие управленческие решения (действия) могут совершаться по усмотрению (дискретное управление, т.к. наделяются дискреционными полномочиями, свободой усмотрения). Взаимоотношение законности и целесообразности, выработанные наукой административного права Публичные органы исполнительной власти (должностные лица) В рамках правовых предписаний можно и нужно выбирать наиболее целесообразный вариант поведения по своему усмотрению При отсутствии правового предписания можно действовать по усмотрению (исходя из целесообразности – технической, экономической, организационной, местной, национальной и т.д.). Нельзя руководствоваться органу (должностному лицу) целесообразностью при наличии законного предписания Дисциплина - это не просто неуклонное исполнение законов и иных нормативных актов всеми участниками управленческого процесса; это практическое соблюдение конкретными исполнителями. Поэтому дисциплина - важнейший фактор формирования организованности и согласованности действий всех субъектов административно-правового регулирования. Проще говоря, дисциплина – 1) соблюдение правил, практическое соблюдение конкретными исполнителями 2) мера законности, т.к. охватывает правила поведения за пределами законности. В понятие дисциплины входят два обязательных элемента: Наличие очередной системы правил, норм поведения людей Практическое соблюдение этих правил всеми обязанными субъектами, которым они адресованы. Отсутствие одного из элементов ведет к исключению самого понятия дисциплины и порядка в данном социуме. Много разновидностей дисциплины в зависимости от субъектов, отраслевого и функционального признаков: Различают дисциплину нескольких видов: общественная - ее правила действуют в системе общественных организаций (партийная, профсоюзная); гражданская - правила которой реализуются без непосредственного участия государственного органа (ритуальная, религиозная); государственная - действует в системе государственных отношений. Государственная дисциплина заключается в точном и неуклонном исполнении и соблюдении государственными организациями, рабочими и служащими, общественными организациями и гражданами правил, установленных государством, направленных на практическое осуществление государственных задач и функций. Важнейшим признаком, отличающим государственную дисциплину от других видов, является то, что одним из участников отношений всегда является государство. Государственная дисциплина, в свою очередь, тоже делится на виды. Наиболее важными критериями классификации являются следующие: организационный - по этому критерию выделяют такие виды государственной дисциплины, как отраслевая (промышленная, воинская и др.), в масштабе объединения и производственная (в масштабе предприятия); функциональный - виды государственной дисциплины выделяют на основе функций управления. Функции управления: планирование, финансирование, учет, контроль, штатное дело и другие, отсюда - виды государственной дисциплины: плановая, финансовая, штатная, отчетно-статистическая и другие; функционально-организационный - по этому критерию выделяют функциональную дисциплину по масштабам организационной деятельности. В общегосударственном масштабе правила функциональной дисциплины останутся просто функциональными, в отраслевом - функционально-отраслевые (финансово-промышленная дисциплина, например); в масштабе предприятий - функционально-производственная (производственно-финансовая, производственно-технологическая и т. п.) Важнейшими элементами, содержащие характеристики категории законности и государственной дисциплины являются: режим состояния законности и дисциплины в жизнедеятельности общества и государства способы обеспечения режима законности и государственной дисциплины на конкретном этапе развития. 2. Способы обеспечения законности и дисциплины: Система правоохранительной деятельности государства служит средством для поддержания на должном уровне законности и дисциплины. В правоохранительную систему входят разнообразные организационные структуры: органы судебной власти (правосудия) – Конституционный Суд (Уставные суды субъектов РФ), Верховный суд, ВАС, другие федеральные суды, мировые судьи (ст. 118-128 Конституции РФ) органы прокуратуры (ст. 129 Конституции РФ) органы службы (следствия): в органах МВД РФ, ФСБ РФ, органах прокуратуры. (На 2010 г. следственные подразделения в нашей стране есть у четырех ведомств: кроме СКП – Следственного комитета при Прокуратуре, дела расследуют ФСБ, МВД и ФСКН в рамках своих полномочий) МВД (с полицией, внутренними войсками, другими вооруженными формированиями) Государственные контрольные службы: Счетная палата РФ (ст. 101 Конституции РФ), главное контрольное управление Президента (УП от 08.06.2004 N 729 (ред. От 21.10.2008) "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации") Государственные налоговые органы РФ (Федеральная налоговая служба) Органы государственного административного надзора Службы внутриведомственного контроля (внутриотраслевые инспекции, ревизионное управление и др.) Федеральная таможенная служба Федеральная служба безопасности РФ Федеральная служба исполнения наказаний, федеральная служба судебных приставов при Минюсте РФ Управление делами Президента РФ (ФА), Контрольное управление Президента РФ (вместо ранее действующего до 2004 г. Главного контрольного управления Президента РФ) Государственные правовоые службы в отраслях и сферах государственного управления Адвокатура Нотариат Государственный контроль: содержание, формы и органы, его осуществляющие. Все многочисленные правоохранительные органы основывают свою деятельность на методах или способах законодательно определенных. Их четыре: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность и правовые услуги населению и организациям. 1. Контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает три обязательных элемента: а) проверку фактического результата деятельности подконтрольных субъектов (физических и юридических лиц) в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями; б) проверку путей и средств достижения этого результата, соответствия использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности; в) принятие по результатам контроля соответствующих мер как позитивного организационно-побудительного характера (мер материального и морального поощрения и стимулирования), так и негативного свойства (различных мер служебно-дисциплинарного и административного принуждения, а также привлечение к различным видам правовой ответственности). Проверка исполнения - это более узкое понятие, составляет часть, вид контроля. Состоит в проверке органом (должностным лицом) тех актов, которые ими самими изданы и адресованы подчиненным организациям (лицам). Формы контроля и проверки исполнения различны: ревизии, инспектирование, проверка обращений граждан, проверка оитчетных данных и др. Надзор - как другой организационно-правовой способ, отличный от контроля обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования, представляет собой особую специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов, также направленную па систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства. Надзор заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно-противоэпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, техники безопасности и охраны труда и т. д.), т. е. надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля — проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило) без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения. Специфика административного надзора состоит в ограничении компетенции надзорных органов только проверкой законности действий поднадзорных субъектов. Таким образом, различие между административным надзором и контролем проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор — это своего рода суженный контроль. Контроль осуществляется не только за законностью, но и целесообразностью действий подконтрольных субъектов, при надзоре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным правилам. Значительные отличия надзора от контроля заключаются также в своеобразии и специфичности форм и методов их осуществления. Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи характеризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении у органов надзора, не связаны друг с другом какими-либо общими ведомственными интересами. Формы надзорного реагирования на обнаруженные нарушения — протесты и представления прокурора, обязательные к исполнению предписания надзорных органов и их должностных лиц о ликвидации выявленных нарушений, выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения и некоторые другие меры. Особым своеобразным организационно-правовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования является контрольно-надзорная деятельность специальных государственных органов исполнительной власти, осуществляющих узкоспециализированные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения (государственные надзоры, государственные инспекции и пр.). По своему содержанию деятельность государственных контрольно-надзорных органов характеризуется интеграцией в ней элементов контроля и надзора, вследствие чего она приобретает новые качественные характеристики, позволяющие преодолевать негативные и усиливать позитивные возможности, присущие контролю и надзору по отдельности, в частности, относительную узость надзора дополнять широтой организационных возможностей контрольной деятельности. От надзора:  проверка с точки зрения законности От контроля:  принятие различных мер в ходе или по результатам надзора. Контрольно-надзорная деятельность – проведение проверки надзорного характера с последующим принятием мер (но не поощрительных и не дисциплинарных), а административного принуждения, предупредительно-пресекательного характера и административных наказаний. Контрольно-надзорные органы государства и их должностные лица призваны осуществлять надзор за соблюдением определенны нормативных правил (пожарной безопасности, ветеринарных, дорожного движения и т. д.). В этом смысле их деятельность имеет чисто надзорный характер. Но в процессе своей надзорной деятельности за выполнением правил дорожного движения, например, инспектора ГИБДД наделены правом применения мер административного предупреждения, пресечения и даже административного наказания, а это уже элемент контроля, позволяющий преодолеть узость реализации чисто Надзорных полномочий по факту обнаружения и фиксации допущенных субъектом правонарушений. Нормативные правовые акты: 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ // СЗ РФ. 26.01.2009. N 4. Ст. 445. 2. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" от 17.12.1997 N 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712. 3. ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" от 31.12.1996 N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1. 4. ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21.07.1994 N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447. 5. ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28.04.1995 N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589. 6. ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26.02.1997 N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011. 7. АПК РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012. 8. ГПК РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4532. 9. ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. 10. ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26.12.2008 N 294-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249. 11. ФЗ "О полиции" от 07.02.2011 N 3-ФЗ // "Российская газета", N 25, 08.02.2011. 12. ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 N 2202-1 // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. 13. ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" от 11.01.1995 N 4-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167. 14. ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" от 04.04.2005 N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. 15. ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" от 10.07.2002 N 86-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790. 16. Постановление СФ ФС РФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 30.01.2002 N 33-СФ // СЗ РФ. 18.02.2002. N 7. Ст. 635. 17. Постановление ГД ФС РФ "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 22.01.1998 N 2134-II ГД // СЗ РФ. 16.02.1998. N 7. Ст. 801. 18. УП РФ "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" от 06.04.2004 N 490 // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395. 19. УП РФ "Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации" от 08.06.2004 N 729 // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395. 20. УП РФ "О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13.05.2000 N 849 // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112. 21. УП РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 09.03.2004 N 314 // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.